La agricultura en la “Ronda del Milenio”

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Noviembre de 1999

El año que viene, cuando estén terminando el siglo y el milenio, deberá estar funcionando la primera ronda de negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC), a la que preliminarmente se le está denominando precisamente así: la Ronda del Milenio. A fines de este mes, en Seattle, ciudad del extremo noroeste de los Estados Unidos, se iniciarán las conversaciones preparatorias de la nueva ronda, un año antes que finalice el período de aplicación de las resoluciones de la Ronda Uruguay.

La OMC, fue creada oficialmente el 1° de enero de 1995. En el ámbito de su predecesor, el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) se realizaron 8 rondas, desde su creación luego del fin de la Segunda Guerra Mundial. Las 5 primeras, realizadas entre el 47 y el 56, solo versaron sobre el tema Aranceles.

En la segunda mitad de los 60, durante la Ronda Kennedy, se incorporaron como tema las medidas antidumping, durante los 70 en la Ronda Tokio se agregaron las medidas no arancelarias y los acuerdos relativos al marco jurídico, y finalmente entre el 86 y el 94, durante la maratónica Ronda Uruguay, además de los temas anteriores, se agregaron el tema de los servicios, la propiedad intelectual, la solución de diferencias, los textiles, la agricultura, la creación de la OMC y otros. Aumento del número y de la complejidad de los temas en discusión, producto del crecimiento y de la globalización de las actividades productivas y comerciales.

El comercio de productos agropecuarios fue excluido de las disciplinas del GATT desde sus inicios, gracias a una excepción solicitada por EEUU, en el entendido de que la agricultura representaba un sector especial por razones de seguridad alimentaria. Fue así como la agricultura recibió un “trato especial”, que implicaba la posibilidad de aplicación de restricciones a las importaciones, prohibidas para los demás productos. Se autorizaba además la utilización de subvenciones a la exportación, que fueron multiplicándose a lo largo del tiempo. Otros mecanismos de protección no fueron explícitamente prohibidos, dejando vacíos que fueron aprovechados por los países que protegen su sector agrícola.

Las políticas proteccionistas de los países desarrollados tuvieron así un marco normativo favorable, que permitió su multiplicación, creando enormes distorsiones en los mercados mundiales de alimentos, por el aumento artificial de la oferta de los mismos, con la consiguiente caída de sus precios. Tuvieron que transcurrir 4 décadas para que, al inicio de la Ronda Uruguay en 1986, se lograra la incorporación de la agricultura al programa de negociaciones.

En los últimos años, la globalización y la liberalización de los procesos comerciales ha crecido en paralelo con un fenómeno en principio antagónico, como es el de la constitución de bloques regionales. En la actualidad existen en el mundo más de cien de estas organizaciones, tres cuartas partes de las mismas creadas en los últimos 5 años. Es decir que, dentro del marco multilateral mundial, se buscan soluciones regionales, donde los países se esfuerzan por lograr preferencias en otros mercados, a cambio de otorgarlas en el propio. La estrategia predominante en la actualidad parece consistir en no jugarse a una sola carta: hacerlo a nivel global, en la OMC, y simultáneamente en uno o varios contextos regionales.

El contexto en el que se encuentra Uruguay al inicio de esta nueva ronda de negociaciones, se podría caracterizar, en términos generales, en base a cuatro puntos:

  1. Marco regional recesivo, con estancamiento (o retroceso) del Mercosur
  2. Crecimiento constante del comercio internacional
  3. Crecimiento en volumen y valor de las exportaciones latinoamericanas en las últimas dos décadas, pero con pérdida de peso relativo en el concierto mundial (los otros crecen más que nosotros)
  4. Reinicio de una fase de crecimiento de las economías del Pacífico luego de la crisis del 97.

 

En este contexto lleno de amenazas pero también de oportunidades, nuestro país deberá, en el futuro inmediato, negociar simultáneamente en 4 áreas, situación sin duda inédita.

La primera, por supuesto, la del alicaído Mercosur, que deberá ser revitalizado, desarrollando su institucionaledad y definiendo nuevas incorporaciones.

En segundo término, en una escala regional mayor, al interior del Área de Libre Comercio de las Américas (Alca), que está en marcha, que incluye 34 países americanos (solo está excluida Cuba), y que reviste gran importancia por la posibilidad de acceder libremente a los mercados de EEUU y Canadá, como lo hacen actualmente algunos países de Centro América y el Caribe,

En tercer lugar, la negociación con la Unión Europea para la constitución de una zona de libre comercio, negociación de gran trascendencia por ser la UE nuestro principal socio comercial. Pero que enfrenta enormes dificultades por la resistencia europea a la liberalización de los productos agrícolas, básicos en nuestro comercio exterior.

Finalmente, la propia “Ronda del Milenio” de la OMC, a formalizarse en la próxima reunión de Seattle. En los meses previos se ha estado negociando la declaración a emitirse en esta reunión. En ese marco debe inscribirse la reunión que realizaron la semana pasada, en Brasil, los delegados de los ministerios de Agricultura de 34 países de América, en la que discutieron el contenido de la “Declaración de Salvador” buscando alcanzar posiciones comunes en relación a los temas agrícolas.

En el contexto antedicho y en todos los planos, desde el más regional al global, nuestro país  bregará por el abatimiento o la reducción de los subsidios agrícolas y las barreras arancelarias, como forma de acceder en mejores condiciones a los mercados externos, como país exportador de productos primarios. A nivel de la OMC, cuenta con una variada gama de socios, que conforman un grupo de países que defienden la liberalización de los productos agropecuarios: el llamado Grupo de Cairns. El mismo lo integran Argentina, Brasil, Canadá, Chile y Colombia, que junto a Uruguay integran el contingente americano; Australia y Nueva Zelandia de Oceanía; Fiji, Filipinas, Indonesia, Malasia y Tailandia de Asia y Hungría como único representante europeo.

Durante la Ronda Uruguay esos países lograron establecer las bases para iniciar un proceso, de largo plazo, de reforma del comercio de productos agropecuarios, coincidente con los objetivos generales de las negociaciones acordadas. Esto implicaba constituir un sistema de comercio equitativo y orientado al mercado, teniendo en cuenta la seguridad alimentaria y la preservación del medio ambiente.

En marzo de este año, el Grupo de Cairns planteó que el comercio de productos agrícolas se debe poner en el mismo nivel de negociaciones que el de los otros productos, eliminando todas las subvenciones distorsionantes, de forma que el comercio agrícola responda a las fuerzas del mercado. Si bien esto a nivel declarativo es en general aceptado, los países más desarrollados integrantes de la OCDE siguen apoyando a sus agricultores con montos difíciles de imaginar: 280 mil millones de dólares anuales

La línea argumental que se sigue para borrar con el codo lo que se escribió con la mano, es decir, para no aceptar a nivel agrícola lo que se impone a otros niveles, pasa por lo que los europeos han dado en llamar la “multifuncionalidad” de la agricultura. Se sostiene que más allá de las funciones primarias tradicionales de la agricultura, como son la producción de alimentos y de algunas fibras, y de ser el sostén de la “seguridad alimentaria”, la agricultura cumple otra serie de funciones. Ellas son, por ejemplo, el mantenimiento de la biodiversidad, esencial para el mejoramiento actual y futuro de animales y plantas y para la salud humana, la preservación de la viabilidad de las áreas rurales y a la población rural en el campo, al mantenimiento del paisaje agrícola y de la herencia cultural.

Estas dimensiones no-alimentarias de la agricultura tienen características de “bienes públicos” que justificarían una intervención gubernamental. El enfoque basado exclusivamente en las fuerzas del mercado tendría limitaciones para el tratamiento de los bienes públicos, y por lo tanto en el futuro (a partir de Seattle) la agricultura debería ser tratada por separado en el sistema multilateral de comercio. En una palabra: lo inverso a la posición del Grupo de Cairns.

La ambigüedad en el manejo de estos conceptos genera confusiones entre “lo agrícola”, con aspectos no directamente ligados al comercio de estos productos, lo que redunda en nuevas y mayores distorsiones al comercio agrícola. Las negociaciones deberían entonces contribuir a evitar esas confusiones. Para ello, es imprescindible lograr que las preocupaciones relativas al ambiente, el desarrollo rural, la seguridad alimentaria y otros por el estilo, sean remitidas al ámbito de las políticas específicas en ese sentido, desconectadas de la producción y el comercio de bienes agrícolas.

Otro aspecto que representa una amenaza creciente para la liberalización del comercio agrícola, es el de las normas sanitarias y fitosanitarias y las reglamentaciones técnicas, que pueden ser usadas como instrumentos de restricción al comercio, en forma de barreras no-arancelarias. Los acuerdos de la OMC sobre estos aspectos fijan normas tendientes a asegurar una mayor transparencia, para evitar que sean usadas en ese sentido. Pero sin duda que representan un campo de negociación de creciente complejidad, en particular a partir del crecimiento explosivo de los productos transgénicos.

En un panorama tan vasto y complejo ¿cuales deberían ser los objetivos del Uruguay en las próximas negociaciones? A nivel general, parece claro que el Mercosur como bloque debe tratar de lograr que el comercio de productos agropecuarios se rija por el mismo marco normativo vigente para los productos industriales, reconociendo que los países de menor desarrollo relativo, y en particular cuando además sean importadores netos de alimentos, deben recibir un tratamiento diferencial de acuerdo a sus necesidades.

En ese sentido, el objetivo básico es luchar en aras de la completa eliminación de los subsidios a las exportaciones, por ser la medida que más afecta las posibilidades de crecimiento de los países en desarrollo que producen sin subsidios.

El Mercosur debería llegar a Seattle como bloque, lo que aumentaría enormemente su poder negociador, lo que implica acuerdos previos entre los 4 países que lo integran. El Grupo de Cairns, cuyo portavoz habitual es Australia, tiene un poder de presión importante, pero solo relativo a la agricultura, mientras que el Mercosur es para todo. Se puede, por ejemplo, lograr una ventaja para la agricultura, haciendo una concesión en los servicios.

Esto implica desarrollar una capacidad negociadora importante, para alcanzar un equilibrio razonable entre las concesiones que se dan y las que se reciben, de forma de no regalar capacidad de negociación. Para ello se requiere de equipos profesionalizados y de mucho trabajo de coordinación con nuestros socios más cercanos. En ambos temas, el país tiene un largo camino que recorrer.

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