Desarrollo vs Estancamiento

El País Agropecuario
Diciembre del 2010

El cierre de la primera década del nuevo siglo invita a la reflexión dado que el país está pasando por uno de los momentos más prósperos de su historia. Y es prudente tratar de discernir en que medida esa prosperidad es fruto de nuestros esfuerzos y aciertos –para reafirmar  así nuestra ruta- o es producto de un contexto externo tan favorable que resulta a prueba de errores y omisiones, públicas y privadas. Buen momento entonces para pasar raya y tratar de “aclarar los tantos”, para ratificar o rectificar nuestro rumbo.

Una ojeada a la historia reciente… 

A los veteranos nos costó convencernos -y nos sigue asombrando- el hecho que en las últimas dos décadas hayamos asistido a un cambio estructural en la  producción agropecuaria, y no a una de las tantas “burbujas” de ilusorio crecimiento que desde siempre conocimos.

La firme intensificación de la producción de la ganadería vacuna constatada a partir de los años 90 llevó a que la edad promedio a la faena de los novillos bajara de 4 a 2,5 años, sin disminuir el peso de canal y mejorando la calidad de la carne. Esto, que exige una importante intensificación de la producción, mejora la eficiencia global del proceso productivo, que se expresa también en el aumento del coeficiente de extracción [i] que del 15 a 16% histórico, se estabiliza por encima del 20% en los últimos 5 años. Y aunque la base física se reduce por la expansión agrícola y forestal, la producción de carne aumenta sostenidamente, multiplicándose por 5 el volumen físico de las exportaciones en los últimos 20 años,  sin afectar al consumo interno que, por el contrario, alcanza el récord mundial de 60 kg per cápita en  la actualidad.

La lechería también aumenta su producción en base a productividad, la que se duplica en el mismo período,  al pasar en promedio de menos de 1500 a 2500 litros de leche por hectárea. El sector forestal, como resultado de su ley de promoción de fines de la década anterior, inicia a partir de los 90 un sostenido proceso de crecimiento, llegando a ocupar actualmente 800 mil hectáreas de las que desplazó a la ganadería de cría y a la producción ovina.

La agricultura, si bien venía creciendo, dio un salto a partir del retorno del cultivo de soja iniciado en el 2002/2003. En los últimos 20 años la superficie sembrada se multiplicó por 2,5 y la producción de granos de secano por 4. En la zafra actual, si la sequía no se consolida, produciremos cerca de 4 millones de toneladas de granos de secano, llegando a 5 millones si agregamos el arroz. ¡Cinco millones de toneladas de granos! Sin duda es un  Uruguay diferente al de hace apenas 20 años, cuando se producía 1 millón. Hablamos de un país en el que el volumen físico de su producción agrícola crece a la “tasa asiática” del 8,4% anual durante 2 décadas.

La producción lanera fue la excepción, dado que se redujo linealmente, como resultado de la profunda caída de los precios internacionales. Pero como contrapartida, a fines de los 90 se inician con éxito experiencias innovadoras, más intensivas, como las lanas superfinas y el cordero pesado.

 

Todo esto en un contexto tecnológico también renovado, en lo institucional por la creación del INIA en 1989, y en lo productivo por la revolución tecnológica que representó en los años siguientes la irrupción de los transgénicos (primero en soja, luego en maíz), la moderna industria química y mecánica de apoyo al agro, las nuevas prácticas agronómicas como la siembra directa, las tecnologías de la información, el acceso a internet etc, que en conjunto posibilitaron nuevas y mejores formas de producción.

Para tener una expresión económica global del desarrollo agropecuario de estas dos últimas décadas, mencionemos que en el trienio 1989-1991 el país exportó en promedio, en dólares corrientes, 1.630 millones, y que las estimaciones para el 2010 se ubican en el entorno de los 6.900 millones, lo que implica una tasa de crecimiento del 7,5% anual, cifra inédita en el país desde el último cuarto del siglo XIX. Y el 75% de esas exportaciones, son –y cada vez más- de origen agropecuario.

…y a la anterior

Los historiadores económicos, según el enfoque, dan distintas fechas al inicio de nuestro secular estancamiento productivo. Algunos lo ubican en el inicio de la década de 1910, luego del medio siglo de crecimiento sostenido que se inicia en 1860. Inés Moraes [ii] estima que el Producto ganadero creció a una tasa anual cercana al 3% entre 1870 y 1913, como resultado del liberalismo comercial mundial y al nacimiento y desarrollo de una nueva trayectoria tecnológica en el país. Ese dinamismo no se habría recuperado posteriormente (su estudio llega hasta 1970).

Luis Bértola [iii], en los 50 años que transcurren entre 1930 y 80, define solo dos breves períodos del crecimiento de PBI per cápita: entre el 43 y el 55 y entre el 75 y el 80. En general los medios académicos definen a mediados de los 50 como el inicio del estancamiento de la economía en general y de la ganadería en particular, con un PIB per cápita de 0 para las dos primeras  décadas del período. Posteriormente a la liberalización del comercio exterior que inicia Végh Villegas en 1974, el PBI comienza a crecer con tasas superiores al 3,5%, excepción hecha del período recesivo del 82-85.

Para el agro, este último período fue definido como el de “estancamiento dinámico” porque si bien el conjunto crecía con tasas insuficientes, a su interior los diferentes sectores tenían comportamientos muy variables en el tiempo, con breves períodos de crecimiento seguidos de otros de retroceso. Es la época de los “ciclos ganaderos”, de rubros que surgen y desaparecen por razones coyunturales, externas e internas, como la soja a inicio de los 80. En definitiva, transcurren casi 4 décadas de estancamiento antes que el sector agropecuario muestre un crecimiento relativamente estable, y, luego de la crisis económica del 2002, singularmente vigoroso.

¿Qué enseñanzas nos deja esta historia de éxitos y fracasos? ¿Podemos establecer alguna relación de causa-efecto que nos permita discernir que cosas nos favorecen y que cosas nos perjudican? Creemos que la respuesta a esta pregunta debe ser claramente positiva. Para fundamentarlo, a continuación describiremos las características que presentaron algunas variables económicas de importancia, en los períodos definidos como de desarrollo y de estancamiento.

Período de Desarrollo

Período de Estancamiento

Apertura comercial

Amplia. Mientras no se ponga en riesgo el abastecimiento al mercado interno (cosa que no ocurre con ningún producto básico) no existen restricciones a las exportaciones a todo el mundo. Estrategia de crecimiento “hacia afuera”. Reducida. Se privilegia por medio de la política impositiva al mercado interno. En los años 60 solo se exporta el 25% de la producción agropecuaria, mientras que en los 30 llegaba al 40%. Estrategia de crecimiento “hacia adentro”.

Inserción externa

Diversificada. Aunque pocos países explican una elevada proporción del comercio exterior, este se lleva a cabo con más de un centenar. Poco diversificada. Los países vecinos, algunos de Europa Occidental y EEUU explican la casi totalidad del comercio exterior.

Política impositiva

Relativamente neutra. Basada en impuestos directos como a la Renta,

e indirectos como Imeba e Iva, aunque con poco efecto distorsivo sobre los precios de bienes e insumos agropecuarios.

Marcadamente finalista. Basada en impuestos a las exportaciones (detracciones, retenciones etc), a la tierra y a las transacciones (69, 17 y 10% respectivamente del total en 1962). Impuestos por actividad.

Política de precios y subsidios

Poco importante en productos de exportación, salvo algunas medidas  coyunturales (precio de cortes de carne para el consumo interno). Mayor incidencia de subsidios implícitos en frutas y verduras para consumo interno. Efectos medios  sobre redistribución del ingreso. Muy importante. Intervención oficial sobre casi todos los precios. Hasta mediados de los 70, dos terceras partes del volumen físico de la producción tenía precios de bienes e insumos administrados, incidiendo en el nivel de ingreso de los productores y consumidores.

Estímulo a las inversiones

Políticas explícitas de estímulo. La política impositiva y de precios no distorsionan el destino de las inversiones, que se orientan según criterios de racionalidad económica. Neutralidad respecto a nacionalidad. Desestímulo a partir de políticas de precios e impositiva que desalientan las inversiones y las innovaciones tecnológicas. Inversiones definidas en base a la posibilidad de acceso a beneficios otorgados por el Estado.

Calidad de las inversiones

Modernizadoras. Principalmente extranjeras y alto nivel tecnológico, innovadoras en lo productivo pero sobretodo en lo organizativo y gerencial. Trabajo en redes, escalas de producción muy superiores (en agricultura, engordes a corral etc) Nivel inédito de inversiones en sector primario y agroindustrial. Tradicionales. Principalmente con fines especulativos, en tierra y otros activos (ganado etc), nacionales y de países vecinos. No modifican sustancialmente las formas de producción tradicionales, ni las escalas de producción. Bajo nivel global de inversiones, agroindustrias en general en manos nacionales.

Política cambiaria

Variable. Períodos con tipo de cambio administrado alternan con otros de “flotación sucia”. Instrumento clave para control inflacionario y distribución del ingreso (complemento de política fiscal) disminuyendo competitividad del país y viabilidad de empresas. Control de cambios. El Estado fija el precio de las divisas en forma discrecional y diferencial en función de sus objetivos de política, explícitamente orientados a favorecer el consumo interno y la sustitución de importaciones (“crecimiento hacia adentro”)

Papel del Estado en la economía

Intermedio. Actualmente en discusión entre la tradición intervencionista y la visión más moderna de las funciones básicas (seguridad, salud) más las acciones de control, de apoyo a la equidad social y a la sostenibilidad ambiental Dirigismo. El Estado como actor principal de toda la actividad económica. Principios éticos y morales pasan a ser determinantes de las acciones económicas, siendo el Estado juez y parte en su resolución

Papel del Estado como productor

Restringido aunque mantiene monopolios públicos (combustibles, energía, ferrocarril, telefonía fija) y compite con privados en seguros, comunicaciones, producción de cemento, azúcar y biocombustibles Fundamental. Además de los variados monopolios “no naturales”, compite con privados en distintas áreas, como transporte, industria (frigorífica, sacarígena etc), pesca, comercio (Subsistencias), etcétera.

Políticas de Estado

Mediano desarrollo. Apertura a inversiones en agro y en la actividad portuaria, a la competencia en seguros y telecomunicaciones, ley forestal, cuidado del estatus sanitario, control de la inflación. Dudas respecto a S.A. en el agro. Irrelevantes. El intervencionismo del Estado se vuelve la “política madre”. A su interior, la casuística y el permanente “ocuparse de todo” por parte del Gobierno, inhibe la posibilidad de definir reglas de juego confiables y duraderas

Política tecnológica

Desarrollo de modelo público-privado. Creación de Institutos de gestión y financiamiento mixto, fortalecimiento de políticas de innovación en competencia con empresas privadas. Reducción de la importancia de los programas oficiales de Extensión. Desarrollo de modelo público. Mantenimiento de la estructura de investigación oficial de inicios del sXX. Fuerte apoyo a la Extensión pública. Apuesta a “paquetes tecnológicos” importados, y políticas de subsidios para su instrumentación.

Contexto externo

Muy favorable.Extraordinario nivel de demanda de los productos que el país produce, en un marco de liberalización comercial. Reversión de la tendencia al “deterioro de los términos de intercambio”. Variable. Período de gran auge del comercio internacional, pero con políticas proteccionistas de la producción agrícola de los países de destino de nuestras exportaciones (EEUU y CEE) principalmente.

Contexto socio-económico

Prosperidad con exclusión social. Nivel de ingreso creciente, bajo nivel de desempleo, de pobreza y de indigencia. País abastecido con oportunidades crecientes, pero con importante nivel de marginación. Imagen de país serio y cumplidor. Alta conflictividad social dentro de marcos legales y constitucionales. Falta de oportunidades/desempleo /emigración. Ingreso per cápita estancado, falta de oportunidades, emigración como válvula de escape. Desabastecimientos recurrentes, habituales “colas” para acceder a bienes básicos. Imagen caótica. Alta conflictividad social, violando los marcos legales y constitucionales.

 

En conclusión…

Las relaciones causa-efecto pueden ser discutibles.  Y también la selección de variables a considerar, o a dejar de lado por no considerarlas discriminantes, como por ejemplo la integración regional. Pero de todo lo anterior resulta irrefutable la asociación entre mayor liberalismo económico y un nivel de bienestar y de oportunidades sostenidamente superior para la gran mayoría de la población.  A algunos les resultará paradójico, pero cuando exportábamos solo el 25% de lo que producía nuestro agro, vivíamos con problemas de abastecimientos, y “hacer cola” para obtener productos básicos era parte de nuestra cultura, dependíamos de “Subsistencias”.

Ahora, que exportamos más de las tres cuartas partes de lo que producimos, tenemos un nivel de abastecimiento y de consumo cercano al de los países del primer mundo. No solo de productos agropecuarios, sino de todo tipo de bienes y servicios que la exportación de aquellos permite importar.

En la comparación histórica, es cierto que el contexto externo actual es mucho más favorable. Pero lo podemos aprovechar, cosa que no ocurría con la estructura económica generadora del estancamiento. El círculo virtuoso de la estabilidad, la confianza, las inversiones y el crecimiento, en contraposición con el círculo vicioso de “emparejar para abajo”, no crecer, carecer de oportunidades, emigrar. El crecimiento no es sinónimo de desarrollo, no soluciona todos los problemas, pero abre la posibilidad de solución, sin crecimiento no hay salida.

Claro que seguimos con muchas asignaturas pendientes. En primer lugar no estamos respetando el necesario paralelismo entre el desarrollo productivo y el de infraestructura, y las carencias en comunicaciones terrestres (ferrocarril y carreteras), puertos, dragados etc amenazan con hacer colapsar al modelo exportador. En segundo lugar, algo que no nos cansamos de repetir desde estas páginas: las carencias en educación técnica, media y superior, que ya se ha constituido en una limitante real y de importancia para el desarrollo productivo.[iv]

Y la cuenta que nunca se saca: aunque estemos creciendo a muy buen ritmo ¿qué potencial de crecimiento y de desarrollo estamos desperdiciando por no subsanar estas carencias, por reincidir en errores ampliamente demostrados, por seguir financiando a costillas de nuestra competitividad a un Estado elefantiásico que no nos atrevemos a reformar, limitándonos solo a hablar sobre el tema?

Escrito en la primer semana de Diciembre del 2010.

 

[i]  Número de animales faenados anualmente en relación al total en existencias, expresado en porcentaje

[ii]  María Inés Moraes  “La pradera perdida” Linardi y Risso, Montevideo, 2008

[iii] Luis Bértola “Ensayos de Historia Económica” Ed. Trilce, 2000

[iv] En estos días se divulgó el dato de que el 42% de los liceales uruguayos no alcanzaban niveles mínimos de competencia

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