¿El huevo o la gallina?

Los determinantes internos y externos de la bonanza económica

Rodolfo M. Irigoyen
Noviembre de 2014

Una pregunta mal planteada genera, por lo general, una respuesta equivocada. La vieja pregunta de qué fue primero, si el huevo o la gallina, encierra un sofisma sin resolución lógica, porque ambos, el huevo y la gallina, forman parte del mismo todo, resultado del proceso evolutivo de las aves y de su forma de reproducción.

Algo similar –salvando las distancias- ocurre cuando se discute sobre el origen de la bonanza económica que disfruta el país, planteando, en forma dicotómica, de si la misma es resultado de las políticas internas instrumentadas por nuestros actuales gobernantes, o de un contexto externo particularmente favorable, del que el país se benefició durante la última década.

Condiciones necesarias y suficientes

Abundan en el mundo los ejemplos de países agroexportadores a los que las políticas proteccionistas de los países desarrollados limitaban o impedían el acceso a sus mercados, de los productos agrícolas provenientes de aquellos países. Manteniendo, además, los precios internacionales de esos mismos productos agrícolas artificialmente bajos. Desde mediado de los años 50 a mediados de los 80, esa fue la tónica para muchos países agroexportadores, entre ellos, el Uruguay.

Pero no menos cierto, es el hecho de que al interior de cada uno de esos países agroexportadores, las políticas internas mitigaban o agravaban, según el caso, los efectos adversos de ese contexto externo desfavorable. Y también que, cuando el contexto externo fue mejorando hasta volverse, en la última década, francamente favorable, nuevamente las políticas internas de algunos países tuvieron la inteligencia de aprovecharlo, mientras que otros no lo hacían, y “perdían el tren”.[1]

A partir de lo anterior, es fácil deducir que, en particular para países de amplia apertura comercial, como es el caso de Uruguay, el contexto externo favorable es condición necesaria para generar procesos de desarrollo, pero no es suficiente. Para que sea suficiente, es necesario además que las políticas internas tengan la inteligencia de aprovechar ese contexto favorable, pudiendo así materializar un proceso de desarrollo de base sólida, trascendiendo a lo que, de lo contrario, puede quedar solo en una coyuntura de buenos precios.

Las cosas que pasan y las que nosotros hacemos

En 1978, Deng Xiaoping, flamante “hombre fuerte” del gobierno chino, emprendió las reformas de liberalización de la economía socialista en su país. Como consecuencia de estas, China inició un impresionante camino de desarrollo económico que dinamizó a todos los mercados de materias primas. Los principales flujos comerciales se desplazaron del Atlántico al Pacífico, y los países productores de materias primas, en particular las alimenticias, empezaron a obtener mejores precios por sus productos, que se liberaban del proteccionismo del primer mundo.

A mediados de la década siguiente, Uruguay retornando a la senda democrática, es sede de la “Ronda Uruguay” del Gatt. El comercio de productos agrícolas había sido excluido de las disciplinas del Gatt desde sus comienzos, en el entendido de que la agricultura representaba un sector especial, por razones de seguridad alimentaria. Lo que dio luz verde a toda la política proteccionista del mundo desarrollado, que produjo una enorme distorsión de los mercados de productos agrícolas, con la consiguiente caída de sus precios. Tuvieron que transcurrir cuatro décadas para que, al inicio de la Ronda Uruguay en 1986, se lograra la incorporación de la agricultura al programa de negociaciones. Se iniciaba así el proceso de liberalización de los mercados del primer mundo, operando sobre los precios agrícolas en el mismo sentido en que lo hacían las reformas políticas chinas

Por otra parte, a nivel interno, en el nuevo contexto democrático que vivía el país, se empiezan a instrumentar algunas políticas de Estado que las tres décadas subsiguientes demuestran su validez. Con acuerdo de todos los partidos, se aprueba en 1987 la Ley Forestal, pilar para el desarrollo de ese sector productivo, y en 1989 se crea el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) en una fuerte apuesta a la investigación y la generación de conocimiento técnico local, con financiamiento público-privado.

Simultáneamente, otro acontecimiento externo nos favorece.  Con el objetivo de reestructurar la deuda externa de los “países en vía de desarrollo” con los bancos comerciales, en 1989 el secretario del Tesoro de los EEUU, Nicholas Brady lleva adelante un programa de renegociación de plazos y tasas que viabilizaría las condiciones futuras de pago. Uruguay adhiere al “Plan Brady” y como consecuencia de ello logra una disminución de su servicio de deuda cercana al 40%  lo que implicó un sustancial desahogo de la situación financiera del país.

Y a nivel interno, el gobierno  que asume en 1990 lo hace en un marco regional pautado por la expansión de la economía brasileña, que se constituye en el principal demandante de nuestros productos. Se instrumentan una serie de medidas de liberalización, en particular de la actividad ganadera, autorizándose la exportación de ganado en pié, eliminación del stock regulador, la liberalización de la comercialización de cueros, la reforma impositiva que elimina el sesgo antiganadero derivado de la imposición a la tierra, etcétera.

En el marco de estas políticas, aumenta la inversión en ganadería, se incrementa y mejora la calidad de la base forrajera, disminuyendo la edad de faena del ganado, aumentando y estabilizándose la tasa de extracción del rodeo.

Se promueve la competencia (seguros, comunicaciones, etcétera), se alcanza mejor estatus sanitario de nuestros rodeos, en simultáneo con un importante control de la inflación. Se da participación a los privados en la modernización de la actividad portuaria. El fortalecimiento del incipiente desarrollo de las políticas de Estado y el estímulo a las inversiones, en un contexto interno de respeto a las instituciones y de seguridad jurídica, generó un entorno atractivo para el desembarco de inversores extranjeros

La contracara de estas mejoras productivas lo constituyó el “atraso cambiario” principal herramienta para el control de la inflación, que se acumuló durante toda la década de los 90, disimulado en parte por la mayor valorización del Real, pero que erosionaba las posibilidades del desarrollo económico sobre bases más sustentables. Esto hace eclosión en enero de 1999 con la devaluación brasileña, preámbulo, junto al brote de aftosa del 2001 y la crisis argentina del mismo año, de la profunda crisis económica y financiera en que se ve envuelto el país en el 2002.

Hundidos en la crisis por errores propios (del Gobierno, por la política económica suicida, y de la oposición que ante el derrumbe reclamó el default), se tuvo luego la sensatez de dar un golpe de timón a la política económica y con una muy buena negociación con acreedores y la ayuda del gobierno de EEUU, se restableció la confianza. Y, pagando un alto precio en empresas quebradas, desempleo y emigración, la economía reinició su marcha.

En el 2003 se inicia la recuperación, se restablecen los principales equilibrios macroeconómicos, y nos vemos favorecidos por un contexto externo de caída de la tasa de interés internacional, de abundancia de capital e inversores que buscan colocaciones, fundamentalmente en países con abundantes recursos naturales o poblacionales, y con seguridad jurídica.

A estas condiciones generales hay que sumarle la cada vez más sólida demanda china por alimentos, con la soja como “nave insignia”, utilizada como alimento humano y como insumo intermedio para la producción de lácteos y carne de pollo y cerdo. Esto hace crecer exponencialmente la producción de esta oleaginosa en el mundo, y en particular en los países del Mercosur, de gran potencial para su cultivo. La producción de biocombustibles y el desarme del aparato protector de la agricultura europea, operan también incrementando la demanda de alimentos.

Quedan así determinadas las mejores condiciones externas que ha disfrutado el país en mucho tiempo y que, en concordancia con un sensato manejo interno de la economía -que no se interrumpe por el cambio de gobierno en el 2005- generan en el período 2003-08 las mayores tasas de crecimiento que el país tenga registradas.

Pero en el 2008 las recurrentes crisis golpean de nuevo al mundo desarrollado, y sus efectos se hacen sentir por la caída de la demanda de nuestros productos. Primero en términos financieros, y luego en la economía en su conjunto, la crisis se inicia en EEUU y se extiende rápidamente a Europa. Como contracara, se consolida la posición de los BRICs[2] como principales demandantes globales de alimentos y materias primas en general.

Uruguay empieza a reorientar sus exportaciones con esos destinos, sin sentir mayormente los efectos de la crisis, aunque, por la falta de acuerdos comerciales con China, se compite en inferioridad de condiciones respecto a otros proveedores, en especial los de Oceanía. Y la inoperancia del Mercosur, incapaz (entre otras cosas) de establecer una alianza de bloques con la Unión Europea, no ayuda a una consolidación de las economías regionales más estable en el tiempo.

Pero a nivel estrictamente interno, la acumulación a lo largo del tiempo de varios aspectos negativos de la política económica, empieza a deteriorar progresivamente la competitividad del país.

En primer lugar, el atraso cambiario. Según datos del BCU Uruguay pierde competitividad con el resto del mundo todos los años entre el 2006 y el 2013. Los precios de los combustibles son los más altos de la región (y de los mayores del mundo), el nivel de las tarifas públicas, de la remuneración de mano de obra, y la política impositiva con vaivenes que no colaboran en el mantenimiento del clima de confianza necesario, elevan permanentemente el costo-país.

Hasta que en el 2013 los precios internacionales dejan de ser lo suficientemente altos como para seguir absorbiendo nuestros costos de producción, tendencialmente crecientes. Con excepción de la carne, todos nuestros productos de exportación sufren caídas de precios superiores al 20%, llegando en algunos casos a picos de mínima que alcanzan al 50% (leche en polvo).

Y en la carne, en la que la presencia de China y Rusia como grandes demandantes mantiene el precio internacional, se dan conflictos internos entre frigoríficos y productores que también desmejoran el ambiente de negocios y el nivel de inversiones. Aunque el abaratamiento de los granos, vuelve a favorecer la intensificación en la producción de carne y la lechería.

En definitiva

De todo lo anterior surgen dos conclusiones básicas. La primera, de que es absurdo plantear el origen de la bonanza (también ocurriría seguramente en el caso de una crisis) en los factores externos favorables (o desfavorables) sin tomar en consideración la calidad de las políticas internas referidas al aprovechamiento del escenario favorable o la mitigación de los daños en el desfavorable. Siempre, el resultado es la interacción de ambos aspectos, externos e internos.

La segunda, es que la evaluación de los resultados de esa interacción, debe abarcar un período de tiempo relativamente largo, no siempre acotable al de una administración de gobierno. La tendencia ascendente de la economía uruguaya se entiende cabalmente si analizamos los últimos 25 años, en los que cambió el mundo y se alternaron en el gobierno del Uruguay 3 partidos políticos, incluso con sectores diferentes al interior de cada uno.

Por lo tanto, son equivocadas y tendenciosas las interpretaciones partidarias que le adjudican todo el mérito de la mejora de nuestra economía al gobierno de un determinado partido político (cualquiera que este haya sido) y a otro, la culpa de las crisis que hemos experimentado.

Como corolario de lo anterior, se debe resaltar la importancia de las políticas de Estado, que trascienden los períodos de gobierno y brindan seguridad respecto al rumbo elegido para ese aspecto en particular.

Si bien nos falta mucho, tenemos algunos ejemplos exitosos, como la Ley Forestal, el cuidado del estatus sanitario, la política de puertos y la preservación a ultranza de la seguridad jurídica que ostenta el país. Son patrimonio de todos los uruguayos, y el resultado de acuerdos inter partidarios sobre temas estratégicos para nuestro desarrollo. Ojalá sigamos encontrando los caminos que nos guíen hacia esos acuerdos.

 

Escrito en la segunda semana de Noviembre del 2014.

 

[1]  Para el caso de Uruguay, ver, del mismo autor, “Desarrollo vs Estancamiento” en el número de diciembre del 2012 de esta misma revista.

[2] Brasil, Rusia, India y China, las 4 grandes potencias emergentes

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