Ineficiencias en el país productivo: los elefantes paren ratones

El País Agropecuario
Enero del 2006

 El precio del gasoil 

El 31 de octubre del 2004, a las 10 de las noche, el Frente Amplio sabía que había ganado las elecciones y que por consiguiente asumiría el Gobierno el 1 de marzo del 2005. Horas después se confirmaba que esa victoria la había alcanzado en la primera vuelta con más del 50% de los votos emitidos, lo que le aseguraba la mayoría absoluta en ambas cámaras legislativas.

Al otro día se sabía que también había logrado triunfar en 8 intendencias que nucleaban a más de las tres cuartas partes de la población del país. Y un dato nada menor: todo el mundo reconocía que las elecciones habían sido un ejemplo de limpieza y cristalinidad, lo que le daba, en caso de que fuera necesario, mayor autoridad aún al futuro gobierno.

El asunto del “país productivo” y asociado indisolublemente al mismo, el precio de los combustibles y en particular el del gasoil, ya había sido ampliamente debatido durante la campaña electoral, lo que hacía presumir que ya existían ideas, por lo menor generales, sobre como instrumentar las medidas que permitieran bajar los precios de los combustibles imprescindibles para los procesos productivos, de forma de no seguir, por esta vía, perdiendo competitividad. Y quedaban los 4 meses desde la victoria electoral hasta la asunción del nuevo Gobierno para definir la instrumentación concreta de tales ideas.

Pero cambió el gobierno, pasaron los meses, y las medidas no aparecían. Subía el precio del petróleo y como consecuencia los combustibles a nivel interno aumentaban en forma más que proporcional, y en particular el gasoil, supuestamente rezagado respecto a los otros. Y cuando hubo una pequeña baja de precios ante una caída bastante mayor del precio del petróleo, el gasoil fue el que bajó menos.

Después que asumió el nuevo Gobierno se cosecharon 476 mil hectáreas de cultivos de verano y 184 mil de arroz sembrados en el 2005; se prepararon las tierras y se sembraron 290 mil hectáreas de cultivos de invierno; se prepararon las tierras y sembraron 175 mil hectáreas de arroz y 482 mil hectáreas de los otros de verano; se cosecharon las 290 hectáreas de los de invierno, a estas superficies se le hicieron aplicaciones de fertilizantes, herbicidas e insecticidas; se hicieron 545 mil hectáreas de nuevas praderas y se refertilizaron gran parte de los más de 2 millones de hectáreas de praderas y mejoramientos ya existentes; se transportaron más de 2 millones de vacunos y 1 millón de ovinos para faena, y 2 millones y medio de toneladas de granos y 44 mil toneladas de lana; se hicieron todos los trabajos para la producción y se remitieron a planta más de 1.000 millones de litros de leche, a la vez que se desarrollaban muchas otras actividades productivas y de transportes demandantes de combustible en la forestación, en la citricultura, en la viticultura, en la granja. Y las medidas para instrumentar el “gasoil productivo” seguían sin aparecer.

Por fin, en la última semana del año, el Ministro de Economía anunció las ideas generales que, aparentemente a partir del 1 de abril del 2006 –un año y un mes después de la asunción del nuevo gobierno- y asociadas a la reforma impositiva, darían forma al tan mentado “gasoil productivo”. En síntesis, tendría un precio único a nivel de los expendedores, pero quien acreditara su condición de empresa, podría posteriormente descontar del pago de los impuestos, un 7% de lo gastado en gasoil.

Reiteró el Ministro que estas medidas no implicaban ningún costo fiscal, que eran neutrales, lo que debe entenderse que ese 7% que el Gobierno deja de recaudar por esta vía, lo recupera, aparentemente por un aumento del gasoil “no productivo”, cuyo precio se incrementaría proporcionalmente con este fin.

No queda claro por el momento como se hace para que los beneficiados no paguen más inicialmente -igual que los que usan gasoil “no productivo”- para que después se iguale la cuenta fiscal al descontarles el % correspondiente solo a los primeros.

Convengamos que este tipo de medidas no es nada fácil de instrumentar. El país ha tenido experiencias al respecto, como la “nafta rural”, y los resultados siempre han sido claramente insuficientes para los productores que se buscaba beneficiar, a la vez que conseguían beneficiarse de las medidas otros consumidores que no pertenecían a la “población objetivo”. A lo que había que sumar gastos operativos y de control nada despreciables. Razón demás para no hacer promesas fáciles sobre el asunto.

Pero yendo más al fondo del asunto ¿por qué tenemos un problema crónico en un aspecto tan esencial para nuestro desarrollo económico como es el precio de los combustibles, en última instancia de la energía?

Analizar a fondo este problema, sin prejuicios ni tabúes es la primera condición para tratar de solucionarlo. Mientras no se encaren así las cosas, se seguirán poniendo parches como el que acá se comenta, que nunca solucionan los problemas y más bien nos desgastan en polémicas tan extendidas como inoperantes. [1]

La respuesta más recurrida, e inapelable, es que no tenemos petróleo ni gas natural. Pero muchos países no cuentan con estos recursos, como la mayoría de los europeos, y eso no los condena a tener combustibles caros, porque son eficientes en todos los procesos posteriores a la importación del crudo o de los combustibles ya refinados, y no se autolimitan negándose la posibilidad de acceso a ninguna fuente de energía, como la atómica.

La sola mención de este tema genera horrores ambientalistas poniendo a Chernobyl como destino ineludible, y nos sentimos orgullosos de nuestra condición de país desnuclearizado, pero no evaluamos los cientos de plantas nucleares, algunas vecinas, que producen energía barata con niveles mínimos de riesgo. ¿No será hora de rever esta postura?

Pero antes de ir tan lejos ¿por qué no evaluamos seriamente a nuestra Ancap, sus negocios, sus directivos y funcionarios? Esta discusión solo se da en términos políticos, como parte de las campañas electorales, pero nunca en forma seria y profesional, a través de evaluaciones hechas por empresas especializadas, sin compromisos ni temas prohibidos. Si se hicieran, seguramente surgiría la necesidad de solucionar sin tardanza aspectos esenciales que siempre se mencionan pero a los que ningún gobierno en definitiva les hinca el diente.

El primero es el de la escala de producción asociada a nuestra estructura de demanda de combustibles. Ya sabemos que una producción eficiente se asocia a escalas muy superiores a las nuestras, por lo que es cada vez más imprescindible la asociación de Ancap con otras empresas, que le permita acceder a esas escalas. Asociación que obviamente tiene que empezar por respetar los mecanismos formales existentes como el de la licitación internacional.

Una restricción adicional al tema de la escala surge de la conocida relación entre combustibles que constituye nuestra demanda, muy distorsionada en el sentido de requerir cantidades de gasoil muy superiores a las de naftas. Como la relación de combustibles que surge del refinado del petróleo es una relación técnica que no se puede variar, ocurre que refinamos lo necesario para producir todo el gasoil que necesitamos, lo que hace que produzcamos una cantidad de nafta muy superior a la demandada.

Ese excedente de nafta debe exportarse, y como nuestros costos de producción son muy superiores a los internacionales, lo exportamos a pérdida. Mucho más eficiente en términos económicos sería hacer el ajuste al revés: refinar solo lo requerido para cubrir la demanda de naftas, e importar, más barato que el que producimos, el gasoil que nos falte. ¿Por qué no se hacen estos cálculos y vemos lo que estamos perdiendo?

La respuesta a las interrogantes anteriores pasan por otro tema “intocable”, pero ineludible en cualquier tratamiento serio de los aspectos de escala tecnológica y económica: el de la inamovilidad de los funcionarios públicos.

Es inaudito que una medida que fue un logro social hace 90 años para evitar la persecución política de los funcionarios que no pertenecían al partido en el gobierno, se mantenga petrificada a lo largo del tiempo, cuando las condiciones son absolutamente diferentes, generando una traba absurda a cualquier intento serio de modernización de las empresas públicas.

La frutilla a la torta de las dificultades para producir combustibles en forma eficiente, es el Imesi. La insaciable voracidad fiscal castiga a un factor productivo esencial, como los combustibles, con la obligación de hacer un aporte importante a las arcas del estado. Factor productivo estrechamente vinculado con la tecnología y la productividad, por lo que el impuesto que lo encarece promueve el estancamiento tecnológico y por su intermedio el atraso en nuestras posibilidades de desarrollo.

Los que conocemos la capacidad técnica de las personas que integran el equipo económico del gobierno, no podemos caer en el simplismo de asignar la causa de estos problemas al desconocimiento. Más bien cabe pensar que, la pobreza de la solución hasta ahora anunciada para el “gasoil productivo”, se origina en la interacción de problemáticas del siguiente tipo:

  1. presiones del entorno político para recaudar más, manteniendo la presión tributaria sobre los contribuyentes cautivos como es el caso del Imesi a los combustibles imprescindibles para los procesos productivos [2]
  2. resabios planificadores que exigen el “hacer todo coordinado con todo”. Sin caer en medidas aisladas que pueden contraponerse unas con las otras, parece algo exagerada la postura de supeditar todo a la reforma impositiva, especie de “gran plan” que pretende coordinar todo, desconociendo al mercado como instancia operativa en ese sentido.

Algunas soluciones sencillas vigentes en otros países, que tienen precios diferenciales según el volumen de la compra (precios mayoristas) brindan posibilidades sencillas y eficaces para diferenciar al consumidor “productivo” de los otros [3].

Quizá podría haberse encarado el problema hace ya bastante tiempo con medidas de este tipo, dejando la posibilidad de afinarlas posteriormente, a medida que se iba haciendo experiencia.

Porque el resultado de las medidas debe evaluarse por su impacto, pero también por el tiempo que insume su instrumentación. La gestación de la elefanta dura 2 años, pero al final pare un elefantito. La gestación del “gasoil productivo” duró un poco menos, un año y medio, pero parió un ratoncito.

[1] Lo que le ocurrió al Frente Amplio este año, es más o menos lo mismo que le ha ocurrido a los gobiernos anteriores, al menos desde el de Lacalle hasta el presente: promesas de “gasoil barato” en las campañas electorales y frustración posterior por la imposibilidad de alcanzar ese objetivo

[2] Esta postura se ve favorecida por los precios relativamente buenos de la mayoría de los productos agropecuarios, los que darían “oxígeno” para pasar por alto las promesas preelectorales

[3] Cualquier empresa por pequeña que sea tiene la infraestructura para almacenar 500 o 1000 litros de gasoil, cosa que seguramente no puede hacer el consumidor urbano que tiene un auto diesel. Pero sabiendo que siempre habrá un cierto nivel de uso “indebido”. Buscar soluciones perfectas es condenarse a la inacción.

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