La imposición ideológica

El País Agropecuario
Febrero del 2012

No es de extrañar que un impuesto sobre la tierra levante polvareda, sobre todo en épocas de sequía.  Y a fin de año, el Poder Ejecutivo promulgó la Ley que crea el Impuesto a la Concentración de los Inmuebles Rurales (ICIR) y modifica la forma de cálculo del Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF) y del Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE) sobre las ventas de inmuebles rurales adquiridos antes del 1º de Julio del 2007. Y la polvareda que se levantó no se ha aplacado, incluso después de las abundantes lluvias que a principios de Febrero beneficiaron a gran parte del país.

El foco de la protesta

La estimación de recaudación del ICIR es del orden de los 60 millones de dólares. La DGI recauda anualmente, cerca de 9.000 millones de dólares (sí, más del valor del total de las exportaciones del país) es decir que el nuevo impuesto representa un incremento de aproximadamente 0,7%. Si bien la presión impositiva no deja margen para que ningún incremento pase desapercibido, no es clara la relación entre el monto del impuesto y el nivel de las repercusiones políticas generadas por su creación. Creemos que lo esencial escapa al ámbito recaudatorio, por lo que nos parece desorientada la reacción de algunos sectores rurales que focalizan la crítica en la “voracidad fiscal”.

A nuestro juicio, el asunto no pasa por 60 millones más o 60 millones menos, aunque se trate de un monto para nada despreciable. Cualquier mínima variación en el nivel de actividad económica genera oscilaciones en la recaudación mayores a esa cifra, cualquier modificación en alguna tasa podía generar lo mismo con mucho menos revuelo.

Tampoco la imperiosa necesidad de mejorar la caminería rural –que sería el destino del nuevo impuesto y hacia donde hábilmente Mujica derivó la discusión- lo justifica. El Ministerio del ramo dejó sin ejecutar en el último año una cifra bastante superior a lo que aportaría el ICIR. Como en la Educación, como en la Salud, en Obras Públicas el problema no está en la falta de recursos, sino en la incapacidad de gestionar esos recursos con eficiencia.

La concesión a la ideología

Una semana después que el Presidente de la República anunciara la intención de crear un impuesto a la concentración de la propiedad de la tierra, las pintadas en los muros de Montevideo lo proclamaban: “Arriba Pepe, que pague el latifundio”. Da la impresión, de que en la estrategia de “una de cal y una de arena” que sigue el Presidente en el forcejeo entre atender a la racionalidad económica o a las exigencias ideológicas provenientes de sus propias filas, no midiera los costos de estas últimas.

Y no nos referimos a costos políticos, sino a los que paga el conjunto de la economía en términos de cambios de rumbo, de insistencias con estrategias probadamente contraproducentes, de oportunidades perdidas al frenarse las inversiones sectoriales. Es que en el ideario sesentista que los discursos del Conrad parecían haber definitivamente olvidado, la imposición sobre la tierra y no sobre las rentas que este factor productivo eventualmente genere, ocupa un lugar preferencial.

El asunto de la concentración

El ideario antedicho presenta, en relación al tema de la concentración de la propiedad de los factores de producción o de los permisos oficiales para desarrollar diferentes actividades, un doble discurso difícil de explicar. En el caso que nos ocupa, el mismo se funda en el axioma de que la tierra tiene “peculiaridades” que la hacen merecedora de un tratamiento diferencial. Y aunque en términos generales esta afirmación puede compartirse, nunca puede llegar a justificar la coexistencia de políticas impositivas antagónicas.

Defensores a ultranza de la concentración absoluta  que implican todos los monopolios públicos, de antiguo o de nuevo cuño, como son Ancap, Antel, Ute y Ose, o el Inau como único administrador de las adopciones de menores abandonados o la Junasa como tribunal supremo que autoriza o prohíbe el uso de equipamiento médico moderno por parte de privados, en el caso de la propiedad de la tierra, el combate a la concentración y a la extranjerización lo asumen como una cruzada nacional.

Y sin llegar al extremo del monopolio, los niveles de concentración en cualquier otra actividad productiva, en general superiores al de la propiedad o el uso de la tierra, no le generan los mismos desvelos que esta les provoca. Todas las ramas industriales de importancia son de hecho oligopolios altamente concentrados, ya se trate de agroindustrias o de otras actividades industriales como la construcción o las autopartes, o de servicios, como los financieros o turísticos. Y lo que se dice para la concentración vale en igual medida para la extranjerización.

Pero lo que preocupa y contra lo que se legisla, es la concentración de la tierra. Y se legisla imponiendo visiones que fueron determinantes del estancamiento que sufriera el sector agropecuario durante casi medio siglo, según demostraron distintos estudios académicos, alguno incluso realizado por actuales jerarcas del equipo económico del Gobierno. Se legisla “con el yeso”, dando un giro de 180 grados respecto a las políticas de imposición sobre las rentas, que, aunque con altibajos, se habían venido instrumentando por parte de los distintos gobiernos durante las dos últimas décadas.

Las “peculiaridades de la tierra”

¿Y cuáles son las peculiaridades de la tierra que fundamentan un tratamiento diametralmente opuesto al de los demás sectores productivos? Básicamente se mencionan 3: que es el sustento de la soberanía, que no es reproducible (“recurso finito”) y el concepto de la “propiedad social”.

El primero, es un argumento endeble, supone a la soberanía como proporcional a la superficie. Pero la diminuta Suiza es plenamente soberana desde hace siglos por más inversiones extranjeras que le hayan llegado, y la gigantesca Unión Soviética se derrumbó como un castillo de naipes, aunque (o porqué) los medios de producción eran 100% propiedad del Estado.

El segundo argumento pierde vigencia con la misma velocidad que aumenta la disponibilidad de tecnología. La visión arcaica, malthusiana, suponía tecnología constante en la producción agropecuaria, en aquel entonces extractiva de lo que la naturaleza brindaba. Pero el crecimiento exponencial del conocimiento permite multiplicar la productividad de la tierra en proporciones equivalentes. Llevando el argumento al extremo, si llenáramos el Uruguay de invernáculos –lo que técnicamente es posible- podríamos abastecer de frutillas, morrones y tomates a todo el planeta.

El tercer argumento es filosóficamente atendible: “recibimos la tierra de nuestros abuelos para legarla a nuestros nietos”. Pero la duda sobre el cumplimiento de este precepto se funda en la visión, también arcaica, de que la intensificación de la producción es sinónimo de depredación, de agotamiento de la capacidad de producción. Pero las nuevas tecnologías de mínimo laboreo, de menor uso de agroquímicos gracias a la ingeniería genética, de uso más eficiente del agua, de rotaciones de cultivos que no solo conservan sino que pueden aumentar la productividad futura de los suelos, posibilitan que cumplamos con creces con dicha obligación moral.

Claro que el Estado tiene un papel que cumplir en todos estos procesos. Pero debe ser un papel regulador de actividades que puedan implicar riesgos ambientales y sociales, pero sin que impliquen un deterioro de la competitividad  o se conviertan en una nueva traba burocrática para el libre ejercicio de la actividad económica.

Y que un país de emigrantes como el Uruguay esté en contra de los extranjeros, no se justifica argumentando que nuestros abuelos trajeron el trabajo, y que los extranjeros actuales traen el capital. Eso no hace buenos a aquellos ni malos a estos, sino que es una manifestación de los distintos momentos históricos, de las distintas oportunidades que el país ha brindado, de las diferentes disponibilidades y movilidades de los factores productivos en épocas también diferentes.

La otra parte de la Ley

Aunque la sigla solo refiera a la concentración de los inmuebles rurales, la ley tiene una segunda parte, mencionada al principio, que modifica, por supuesto que aumentando, el monto a pagar por IRPF e IRAE en caso de vender un inmueble rural comprado antes del 1/7/2007, fecha en que empezó a regir la última Reforma Tributaria.

Lo recaudado por este concepto tendrá como destino el financiamiento del Instituto Nacional de Colonización, en sintonía con la política de promoción de las pequeñas unidades productivas rurales de carácter familiar.

El cuadro siguiente, resume la presión tributaria anterior y posterior a la vigencia del nuevo impuesto sobre la venta por un monto de 1 millón de dólares de un inmueble rural comprado antes del 1/7/2007. Fuente: Deloitte

Monto de la venta: 1:000.000          Antes          Ahora        Aumento

Si el vendedor paga IRAE:             15.000        53.300        355%

Si el vendedor paga IRPF:              18.000        32.066        178%

Se argumenta que estos aumentos buscan desestimular la especulación con la tierra. Pero la compra y venta de activos, la entrada y salida de nuevos agentes económicos es inherente al dinamismo sectorial, castigarla etiquetándola de “especulación” denota desconocimiento de la mecánica de los negocios. Y la especulación, donde se gana y se pierde con las variaciones de valor de cualquier activo, es también parte del negocio.

Se argumenta también que el aumento del precio de la tierra constatado en los últimos años ha provocado desplazamiento de  pequeños productores que tentados por los buenos precios, venden y salen del sector. Pero cuando la tierra valía poco, la venta era el final del proceso de pauperización, en cambio con los precios actuales, la venta puede ser una buena opción para ingresar en otra actividad de menores requerimientos de capital. Es decir que si el precio de la tierra baja, como pretende el impuesto, los pequeños productores se verán perjudicados por la desvalorización de sus activos.

Lo que la ideología no deja ver

Hay lógicas económicas que son implacables, que nos gusten o no es otro tema. Cuando un sector económico se dinamiza y crece por un sostenido incremento de la demanda y de los precios de sus productos, cuando hay tecnologías disponibles para incrementar la eficiencia productiva, cuando existen los agentes económicos, la infraestructura y las instituciones imprescindibles para que ese dinamismo se materialice en un vigoroso crecimiento, los factores productivos vinculados a ese sector indefectiblemente aumentan de valor.

Es lo que ha ocurrido con nuestro sector agropecuario en las dos últimas décadas, en particular a partir del 2003. Lamentablemente, en los últimos 3 o 4 años vienen aumentando las luces amarillas que nos alertan sobre la desaceleración de dicho proceso, básicamente por el permanente aumento de los costos de producción. Los datos del BCU son terminantes: van 7 años seguidos en que nuestra competitividad global disminuye.

El aumento de valor de los factores de producción vinculados al sector –en primer lugar la tierra, pero también de la mano de obra capacitada, de la mayoría de los insumos, de todos los impuestos- hace que las respectivas funciones de producción sectoriales sean cada vez en mayor medida, “capital intensivas”.

Las escalas productivas ya no se miden tanto en unidades físicas sino en posibilidades tecnológicas y financieras. Un predio ganadero de, digamos, 400 hectáreas de productividad media, hoy vale 1 millón de dólares. Hace 30 años era un predio de subsistencia, y lo sigue siendo hoy si el capital de trabajo –ganado, mejoras, maquinaria, capital de giro- solo llega a (de nuevo estimemos) 200 mil dólares.

Pero el desarrollo tecnológico que las actuales condiciones económicas posibilitan y a la vez exigen, permite hoy una intensificación productiva que hace 30 años no era viable. Si el capital “arriba” del mismo campo aumenta de 200 a  500 mil dólares, el predio de subsistencia se transforma en una empresa viable. Y si alcanza  a otro millón de dólares, puede ser una gran empresa, aunque siga teniendo las mismas 400 hectáreas. Por supuesto que se requiere que el nivel tecnológico y la calidad de la gestión evolucionan en el mismo sentido.

Esta es la lógica que hace inviable la estrategia de bajar el costo, para  facilitar a pequeños productores sin capital ni tecnología “el acceso a la tierra”. Aún si se dejaran de lado los enormes costos que esta estrategia le insume al conjunto de la sociedad, orientar las políticas en este sentido no “socializará” la campaña, sino que nos retrotraerá a situaciones de menor productividad y crecimiento económico, sin que se solucione ningún problema social.

En definitiva

La concentración y la extranjerización de la tierra no son causa de nuestros problemas, sino la consecuencia lógica de nuestro crecimiento. La ideología, que no permite ver a los hechos tal cual son, invierte la relación causal, y por consiguiente, de alcanzar sus objetivos, obtendrá lo que, suponemos, nadie quiere: seguir frenando el crecimiento, disminuir la riqueza y el bienestar del conjunto de la sociedad. Por las cosas que algunos hacen, pero sobre todo, por las que, por el mismo motivo, otros dejan de hacer.

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